La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, durante la presentación de la propuesta.
María Jesús Montero ha presentado la propuesta del nuevo modelo de financiación autonómica en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). Montero, que ha debatido y explicado los detalles de la propuesta a los consejeros de Hacienda de las comunidades autónomas, ha anunciado varios aspectos importantes incluidos en la misma. Uno de los más destacados es que se recogerá la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan optar por asumir este nuevo modelo o mantener el rendimiento del que está vigente en la actualidad. Algo que ya estaba contemplado en la Ley que aprobó el sistema de financiación de 2009. Además, Montero ha comunicado que las reuniones con cada gobierno autonómico para discutir los aspectos técnicos del modelo comenzarán de manera inmediata. El objetivo es acelerar las mejoras y la tramitación de lo que será finalmente una Ley Orgánica que votará el Parlamento.
El nuevo modelo, que se estima que en 2027 aportará 20.975 millones más de los que obtendrían las comunidades si se mantuviera el modelo vigente, ha sido expuesto con todos los detalles ante el foro del CPFF. La titular de Hacienda ha explicado así que los recursos totales que este modelo distribuirá en 2027 se estiman en 224.507 millones. Un incremento considerable con respecto a los últimos años. Por ejemplo, en el último año liquidado, que corresponde a 2023, las comunidades autónomas recibieron 152.484 millones del sistema de financiación.
La vicepresidenta primera ha comunicado algunas novedades sobre el nuevo modelo de financiación a las comunidades autónomas. En primer lugar, ha anunciado que la inclusión de una comunidad en este modelo será voluntaria. Es decir, si un territorio prefiere continuar con los cálculos del que ya está vigente, se adaptará el sistema para que continúe siendo así, renunciando de esta manera al incremento de recursos del nuevo sistema. Una posibilidad que ya estaba recogida en el modelo de financiación aprobado en el año 2009.
Montero también ha anunciado a los miembros del CPFF que convocará con carácter inmediato las reuniones a nivel técnico con las autonomías para discutir, analizar y mejorar el nuevo modelo de financiación. Encuentros en los que ha asegurado que se explicará con todo detalle la propuesta, y a las que el Ministerio de Hacienda acudirá para “escuchar y negociar”.
La ministra de Hacienda ha reiterado su predisposición a debatir para mejorar el modelo sobre la base de la propuesta, presentada por el interés del Ejecutivo de avanzar en la financiación autonómica, y que a la vez sirve para dar respuesta a las demandas de las comunidades de sustituir el modelo de 2009. Por ello, ha tendido la mano al Partido Popular y a la propuesta de su líder, Alberto Núñez Feijóo, de vincular la financiación a la construcción de viviendas públicas. En este sentido, ha emplazado al PP a analizar esa posibilidad para incluirla y debatir su extensión a la educación y la sanidad pública.
Beneficio para todas las comunidades y solidaridad interterritorial
En su exposición, la titular de Hacienda ha señalado que el nuevo modelo lleva a un sistema que “beneficia a todas las comunidades autónomas” y que otorga “suficiencia financiera para blindar el Estado de Bienestar”. La vicepresidenta primera también ha desechado que sea un “modelo insolidario”, ya que “los territorios con mayor capacidad tributaria aportarán recursos al sistema y las comunidades con menos ingresos serán receptoras netas”. “Queda garantizada la solidaridad interterritorial”, ha reiterado.
Sobre la ordinalidad, la titular de Hacienda ha recordado que ese principio “no está recogido como tal” en el nuevo modelo de financiación. “Uno de los objetivos principales del modelo de financiación es la equidad y lograr que las diferencias en financiación por habitante se reduzcan. Y eso lo conseguimos”, ha explicado Montero, que ha recordado además que las diferencias en financiación por habitante entre la mejor y la peor financiada pasarán de 1.500 a 477 euros antes de aplicarse la cláusula de statu quo.
María Jesús Montero también ha negado que el nuevo modelo sea fruto de un pacto bilateral y ha recordado que “se discute en el CPFF y se vota en el Congreso, porque es una ley orgánica”.
Bases y principios del nuevo modelo
El nuevo modelo de financiación autonómica incorpora nuevos criterios de reparto, mejoras metodológicas y se circunscribe a principios que para el Ejecutivo son prioritarios:
- Se incluye una nueva propuesta de población ajustada que contempla nuevas variables que dan respuesta al reto de la despoblación e incorpora una estratificación más precisa de los grupos de población.
- Incremento de la capacidad tributaria, que eleva la autonomía y la corresponsabilidad fiscal y refuerza el principio de suficiencia.
- Se amplia, refuerza y garantiza la solidaridad interterritorial a través de un mecanismo de nivelación horizontal equitativo, objetivo y transparente.
- La nivelación vertical también queda garantizada con una aportación adicional de la Administración central que permitirá elevar la inversión en sanidad y educación pública y en políticas sociales.
- La mayor autonomía también se refleja en la posibilidad de que las comunidades puedan solicitar recibir la recaudación del IVA generado por las pymes en sus territorios.
- El modelo se adapta a las nuevas realidades al incluir un fondo para hacer frente al desafío del cambio climático
- Garantía de statu quo, por el que ninguna CCAA recibe menos que con el anterior modelo.
- Mecanismo complementario de financiación.
Nuevos criterios en la población ajustada
Junto a la mayor aportación del Estado al sistema, uno de los elementos fundamentales del nuevo modelo es el criterio de población ajustada. Este determina el número de habitantes de cada comunidad autónoma ponderando variables que influyen en el coste de los servicios y las necesidades de financiación.
Así, el reparto de los recursos autonómicos se define en función de las características demográficas, socioeconómicas y geográficas de las comunidades autónomas. Por ejemplo, el gasto sanitario será mayor en una comunidad muy envejecida, mientras que otra comunidad tendrá mayores necesidades en educación si tiene mayor proporción de habitantes en edad escolar.
Como ha recordado María Jesús Montero, el Gobierno abrió el pasado mes de febrero con las comunidades un proceso de negociación para actualizar los criterios que determinan la población ajustada. Finalmente, no fue posible alcanzar un consenso y fueron las propias comunidades quienes reclamaron al Ejecutivo que presentara una propuesta, tal y como ha ocurrido.
Tras la incorporación de las mejoras metodológicas, las grandes variables que configuran la propuesta mejorada de población ajustada del Gobierno es la siguiente:
- Población padrón. Una de las variables más relevantes. Supone el 30% de la ponderación de la población ajustada.
- Población protegida equivalente. Pretende representar el gasto sanitario, partida presupuestaria más amplia en el ámbito autonómico. Su peso es del 38%. Para su cálculo, se divide en 20 grupos de edad, dejando atrás los siete del modelo vigente. Esto permite una mayor fiabilidad en la delimitación de los recursos necesarios para los distintos grupos de población. Es decir, los costes sanitarios se aproximan en función de la edad de los beneficiarios.
- Educación. Para determinar el gasto educativo se tiene en cuenta el número de habitantes entre 0 y 17 años, cuya ponderación alcanza el 17%. Y, además, se introducen otros dos nuevos criterios, como son el número de habitantes entre 18 y 24 años y el número de alumnos universitarios que se trasladan a estudiar a otras comunidades. Esto reconoce el coste que supone que una comunidad acoja a estudiantes de otras regiones en su sistema educativo. Estas variables suman una ponderación del 3,5%.
- Servicios sociales. La base es la población mayor de 65 años, que utiliza mucho más los servicios vinculados a la sanidad o la dependencia. La novedad es que se desglosa en dos tramos, entre 65 y 79 años y mayores de 80 años. La ponderación de esta variable es del 7%. Otra novedad es la adición del número de parados sin prestación, con un peso del 1,5%, como representativa de la pobreza y la exclusión social.
Junto a estos elementos relevantes para determinar la población ajustada, el modelo incluye otros que inciden en el coste de los servicios públicos. Y que ayudarán especialmente a las autonomías que afrontan el reto de la despoblación:
- Superficie. Los kilómetros cuadrados de cada comunidad suponen un 1,6% de la ponderación.
- Dispersión. Tiene un peso del 0,5%. Se determina en función de las entidades singulares de población habitadas.
- Insularidad. Supone un 0,5% en el cálculo.
- Costes fijos. Se trata de un nuevo criterio defendido por numerosas CCAA. Cuenta con una ponderación del 0,4%, beneficia especialmente a comunidades afectadas por la despoblación y reconoce la dificultad existente en algunas comunidades para alcanzar economías de escala debido a su escasa población.
Incremento de la capacidad tributaria
La mayor parte de los recursos de las comunidades autónomas proceden de los impuestos cedidos y la propuesta presentada por el Gobierno contempla incrementar la capacidad tributaria de todas las comunidades, lo que se traducirá en más ingresos y autonomía.
Actualmente, la capacidad tributaria de las comunidades se determina por la recaudación normativa de los siguientes impuestos:
- El 50% del IRPF y el IVA.
- El 58% de los impuestos especiales sobre el tabaco, el alcohol, la cerveza e Hidrocarburos.
- El 100% de Impuestos como Sucesiones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Especial sobre Determinados Medios de Transporte, tributos sobre el juego y el Impuesto sobre la Electricidad.
Este nuevo modelo de financiación plantea un incremento de esa capacidad tributaria, facilitando así que dispongan de más ingresos y una mayor autonomía fiscal. En concreto, los recursos aumentarán en casi 16.000 millones en 2027.
La modificación más significativa es el incremento de la cesión por IRPF e IVA. Con el nuevo modelo, por IRPF se cedería el 55% y por IVA el 56,5%. Además, se incluirán dentro de los recursos del sistema de financiación los impuestos sobre el Patrimonio, sobre los depósitos bancarios, sobre actividades del juego y sobre el depósito de residuos en vertederos.
Nivelación horizontal
Como ha señalado Montero, el modelo refuerza y amplía la solidaridad interterritorial. Esto se traduce en garantizar que todas las comunidades alcancen un 75% de la media de recursos por habitante ajustado determinada a partir de su capacidad tributaria.
De esta manera, las comunidades con financiación por habitante ajustado por debajo de la media recibirán más recursos, mientras que las que están por encima de la media aportarán para el bien común del sistema. Esto sirve para, por un lado, garantizar la solidaridad interterritorial y, por otro, reducir las distancias en financiación por habitante.
Nivelación vertical
Este parámetro es el que visibiliza de manera más evidente el compromiso del Gobierno y el Estado con las comunidades autónomas y el Estado de Bienestar. Con una aportación de 19.000 millones, el objetivo inicial es reducir en 2/3 la distancia de cada CCAA respecto a la que tiene más recursos, que es la Comunidad de Madrid. Este cálculo permitirá que aquellas comunidades más alejadas reciban más recursos frente a las que gozan de una mejor posición.
Los recursos que el Estado aporta inicialmente a la nivelación vertical procederán del 5% del rendimiento del IRPF y de una transferencia adicional hasta lograr reducir en 2/3 la distancia de todas las comunidades respecto a la que tiene mayores recursos.
Resto de elementos
Todos los parámetros anteriores suponen casi el 99% de los recursos autonómicos, que han quedado asignados tras determinar la capacidad tributaria y establecer los mecanismos de nivelación horizontal y vertical. El modelo contempla otros elementos, pero con menor importancia económica.
- Mecanismo IVA Pymes. Para avanzar en una mayor autonomía y corresponsabilidad fiscal, a la vez que se incentiva el desarrollo económico, las CCAA podrán recibir una parte de la recaudación de IVA generada por las pymes en su territorio. Con esta medida, que deberá ser solicitada por las autonomías, se reconoce el esfuerzo de las comunidades autónomas en el impulso y apoyo a las pequeñas y medianas empresas. La cantidad surge de calcular la diferencia que existe en la comunidad entre el peso relativo del IVA liquidado por las pymes de ese territorio y el índice de consumo. Si el IVA de las pymes supera el índice de consumo, la comunidad recibirá una transferencia positiva por la diferencia. En caso contrario, el importe será negativo.
Un aspecto relevante es que los fondos de esta fase no son competitivos, por lo que un aumento de recursos en un territorio no implica detraerlos de otro.
- Fondo climático. Ante los desafíos de la crisis climática, se dotará al sistema de financiación de un fondo climático de unos 1.000 millones. 2/3 del mismo se repartirán entre las autonomías del litoral mediterráneo, las más afectadas por su exposición al calentamiento del Mar Mediterráneo y su efecto sobre el clima. El tercio restante lo recibirán el resto de comunidades. El reparto se realizará bajo el criterio de población ajustada.
- Garantía de statu quo. Existirá un elemento de cierre para garantizar el statu quo, por lo que ninguna comunidad, al inicio de la aplicación del sistema, recibirá menos recursos de los que habría obtenido con el modelo anterior. Este mecanismo se financiará con aportaciones de la Administración central, que aportará a este fin unos 400 millones que beneficiarán especialmente a Cantabria y Extremadura.
El statu quo es el último elemento del modelo de financiación y que actúa como cierre. En cualquier caso, la vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda ha desgranado otros aspectos de la propuesta relacionadas con la gestión tributaria y con la financiación de las competencias no homogéneas.
Fondo de Compensación Interterritorial
La vicepresidenta primera ha reiterado ante los consejeros de Hacienda de las CCAA que todas las comunidades salen beneficiadas con la propuesta del Ejecutivo, incluso aquellas afectadas por el statu quo. Ello es así porque el Gobierno plantea habilitar un tramo específico en el Fondo de Compensación Interterritorial para reforzar la financiación de las comunidades autónomas. La aportación adicional alcanzará los 3.300 millones de euros y se beneficiarán las comunidades en statu quo y con una financiación por debajo de la media.
Mecanismo complementario de financiación
El modelo propuesto establece que la financiación de las competencias no homogéneas pueda proceder de un mayor porcentaje de IVA cedido. Esa cesión adicional se fijará en el año base en función de las que tenga asignada cada comunidad autónoma.
Se trata de un mecanismo opcional. Por lo tanto, si las comunidades lo desean podrán optar por recibir como hasta ahora la financiación de las competencias no homogéneas a través de una transferencia evolucionada por el índice de los ingresos del Estado (ITE).
Como sucede en el caso del IVA Pymes, nuevamente se da a la opción de elegir, lo que refuerza la autonomía de las comunidades y refleja la flexibilidad del nuevo modelo de financiación.
Mayores responsabilidades en la gestión de impuestos
La vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda ha señalado que la intención del Ejecutivo es reformular el funcionamiento del modelo actual, en el que las comunidades reciben unas entregas a cuenta en función de la previsión de la recaudación tributaria. Un modelo en el que hasta dos años más tarde no se realiza la liquidación definitiva. La apuesta es agilizar esos pagos a través de un sistema de caja común o compartida en el que los ingresos del IRPF y otros impuestos llegarán de manera simultánea a la administración estatal y autonómica.